中国入世专栏

中国农业：以平常心应对 "WTO"

加入世界贸易组织，是中国经济融入世界经济、参与全球化竞争的必由之路。无庸置疑，我国加入世贸组织，必须遵守这一组织所确定的各项国际准则，包括《农业协议》和已经签订的《中美农业合作协议》的规定在内，这对我国的农业和农产品贸易必将带来深远的影响，既提供发展的机遇和空间，也将面临新的挑战与压力。

一、背景资料：加入 WTO 与我国的农业贸易政策

作为我国加入 WTO 谈判的关键领域之一，农业谈判问题受到国内外的广泛关注。

首先，根据我国加入 WTO 的原则和立场，我国确立了以乌拉圭回合农业协议规则为基础，采取逐步开放的方式，合理确定我国农业对外开放水平的农业谈判方针。因此，我国在进行农业谈判时，坚持以 WTO 农业协议的框架作为开放农产品市场的基础，绝不接受超出农业协议框架外的不合理要价，这也是我国过去与美国等 WTO 成员谈判难度较大、难以签署最后协议的原因所在。

其次， WTO 的基本原则是促进贸易自由化，对于农产品来说，要求 WTO 成员国取消农产品非关税措施，逐步降低农产品关税。我国目前对粮、棉、油、食糖等重要农产品的进口采取如限量登记、配额等非关税措施来进行保护；对肉类、水果以及食品加工等的进口采取关税保护。因此，在我国加入 WTO 的谈判中， WTO 成员国要求我国对粮、棉、油、食糖等重要农产品的进口取消非关税措施，降低肉类、水果等农产品的关税，也就是说，加入 WTO 后，我国确实将在一定程度上开放农产品市场，我国农业将面临市场开放的风险。但与此同时，根据 WTO 农业规则，我国可对一些重要的农产品如粮、棉、油等重要农产品的进口实行关税配额制度等管理办法，掌握控制市场开放风险的主动权。

第三， WTO 农业协议尽管要求取消非关税措施，降低农产品关税水平，但这种开放的过程是逐步的、循序渐进的，如对发展中国家的过渡期是从 1995 年－ 2004 年的 10 年。而且，还规定了一系列如 "特殊保障条款" 等保障措施。尤其是，我国准备对重要农产品采用的关税配额管理制度，实际上是 WTO 允许存在的进口保护过渡性措施，其实质仍然是一种非关税措施。关税配额谈判中所承诺的准入量实际上指的是市场准入机会，而不是最低购买义务。关于关税配额准入量的执行， WTO 也无任何强制性要求，其它成员亦无权要求该成员必须完成所承诺的配额准入量。从关税配额管理制度实际执行的情况看，许多成员并未完成其承诺的配额准入量进口。据 WTO 秘书处资料，自 1995 年以来，大部分成员国只完成了关税配额市场准入量的 66%，有的进口国只完成 50%，许多国家甚至根本没有进口。如美国承诺 1995 年奶油进口量是 0.43 万吨，实际进口量是零；承诺的黄油准入量是 397.7 万吨，实际进口只有 25.6 万吨。日本、韩国、瑞士、哥伦比亚、委内瑞拉等国近年来根本没有完成其配额准入量。所以，关税配额可将我国粮、棉、油等重要农产品的市场开放风险，置于我们可以控制的水平。

由于我国加入 WTO 对农产品市场的开放是依据目前 WTO134 个成员国，尤其是大多数发展中国家所共同遵循的农业协议为基础的，尽管这一开放过程会给农业发展带来风险，但也不能简单认为加入 WTO 后我国的农产品市场会大门洞开。应该说，在加入谈判中，我们利用 WTO 规则掌握了农产品市场开放的主动权，因此，这种市场开放的风险也是可以控制的。

WTO 的规则限制和约束了国家对农业的支持和保护的空间。按照 WTO 贸易规则的要求，国家内部实行的一些阻碍农产品自由贸易的政策措施必须废止。例如出口补贴、价格支持、对国有企业营销贷款的支持（贴息）、种子肥料等投入品的补贴以及有失公正的动植物检疫措施等等，都在禁止之列。这就极大地限制了政府对国内农业的支持和保护的余地。众所周知， 50 年来我国的农业为国民经济发展做出了巨大的贡献，为工业化建设提供了数千亿元的原始资本积累。当前我国刚刚具备了反哺农业的经济实力，却遇到了 WTO 贸易规则的种种限制。也就是说，我们将不能像西方发达国家以前那样对农业提供全面的支持和保护，而只能在 WTO 框架之内，利用有限的空间扶持本国农业的发展。

二、农业：为何成为世贸谈判 "老大难" ？

近年来，欧美在农业补贴问题上摩擦不断。欧盟国家对美国掌控农业市场感到不满，认为欧盟虽然保持对农业的高补贴，但美国在指责欧盟贸易保护主义的同时，对本国农业实施的特别补助要高于欧洲，使美国贸易出口公司获得更大利益。欧盟国家已向世贸组织状告美国对出口公司税收补贴违反世贸组织法规。今年 6 月底，世贸组织判欧盟胜诉，要求美国修改有关税收法。不久，美国贸易代表罗伯特� 佐立克宣布，美国决定对世贸组织裁决提出上诉，美国将坚决捍卫本国的利益。欧盟随即对美国的决定表示 "失望"，拉米发言人安东尼� 古奇指出，欧盟相信美国的上诉将被世贸组织上诉机构驳回，其税收法将被重新裁定违规。

然而，在多哈会议筹备工作中，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、巴西等国坚持在多边贸易谈判中对农业问题进行详细的讨论，并取消农业补贴，使欧盟国家特别是法国也芒刺在背。加拿大外贸部长彼蒂格雷近日指出，保持现有的农业补贴是一种愚蠢的做法，它将加重纳税人的负担，并使消费者失去廉价食品。法国经济部长法比尤斯和法国外贸国务秘书于华特在世贸组织总干事穆尔访法时重申，欧盟和法国的一贯立场不变，取消农业补贴的做法不能接受。

为什么法国在农业问题上坚持不让步呢？首先，法国是欧盟第一大农业生产国，也是欧洲最大、世界上仅次于美国的第二大农产品出口国。法国从欧盟共同农业政策实施中受益匪浅，近 20 年来农业取得了很大进步。其次，维护农业的持续发展是法国的既定方针。法国认为，欧盟已经改革了共同农业政策，减少了对出口农产品的补贴，世贸组织不应再加快速度，减少农业补贴，从公平贸易原则出发，世贸组织也不能在对一些国家间接补贴农业做法坐视不管的同时，要求另一些对农业实施直接补贴的国家采取措施。第三，法国认为，在全球经济一体化的进程中，农业问题应该全盘考虑，并希望新一轮世贸谈判加入食品安全和农村发展方面的议题。

根据经合组织估计， 2000 年欧盟 15 国对农业的补贴是 1030 亿美元，美国是 923 亿美元，其次是日本 733 亿美元，在被称为 "富人俱乐部" 的经合组织中，补贴最少的国家补贴数额每年约 50 亿美元。经合组织成员国每年对农业补贴总额大约为 3266 亿美元。另外，阿根廷和巴西等国代表要求发达国家开放农产品市场，巴基斯坦和印度等国代表要求发达国家开放纺织品市场，指责发达国家对发展中国家通过配额限制出口。

专家指出，在农业问题上，欧洲和美国之间存在严重的分歧，发达国家和发展中国家在农业补贴问题上也意见不一。在出席 WTO 第 18 次中国工作组会议的中国代表团中，唯一以专家身份参加谈判的，就是国务院发展研究中心程国强教授。他认为，农业问题在 WTO 体制中非常复杂，对任何一个申请加入国的谈判均有不利因素。 1995 年乌拉圭回合谈判达成的世贸组织《农业协定》实际上在很大程度上反映了发达国家的利益，为他们预留了合法的 "漏洞"。以出口补贴问题为例，对已经提供农产品补贴的国家（主要是发达国家），可在一定的限期内逐渐减少补贴（而不是完全取消补贴），而对没有能力提供出口补贴的国家（大多数发展中国家目前对农业仍然实行负保护），今后则不允许提供出口补贴。据统计，美欧目前每年对农产品提供几百亿美元的出口补贴，严重扭曲了国际农产品市场。　

相对而言，中国目前对农业实施的仍然是 "负保护" 政策。有专家估计，如果把农业两税、三提五统、教育附加以及其他属于 "符合规定 "的费用做统计，我们每年至少从农业部门转移出 900 亿元的资源，这还不包括农村资金外流问题所导致的资源转移。因此，在这种背景下的中国农业难以参与入世后越发激烈的国际竞争。他建议，为应对加入 WTO 给我国农业带来的严峻挑战，最根本的措施是加大国内支持力度，全面提升我国农业的竞争能力。与此同时，要抓紧建立农业产业安全保障体系，采取措施减少市场开放所带来的冲击。

三、加入 WTO 对中国农业的具体影响

著名农学家、中国工程院院士卢良恕认为，加入世贸组织后，我国农业将享受绝大多数国家无条件最惠国待遇、发展中国家优惠待遇，可减少歧视性待遇，有利于利用有关机制解决贸易争端等，即可优化我国农产品出口的外部环境，也为我国利用国际农业市场与资源创造了有利的国际环境。在充分发表意见的情况下，我国可以自主参与制定新规则，有利于在多边体制下争取和维护自身利益。加入世贸组织还有利于我国进口资源密集型、比较利益低的农产品，如粮食、棉花和油料，腾出资源发展出口导向的劳动密集型农产品生产，如水果、蔬菜、水产品、畜产品等。加入世贸组织后，国外的先进农业技术和管理经验，将提高我国农业的管理水平和生产水平。我国与国际农业教育、科研、技术的交流与合作会更为紧密和频繁，从而加速提高农业科技水平和农业增长的科技含量。

由于我国要在遵守世贸组织有关规则的基础上承诺降低农业贸易保护程度，逐步开放农产品市场，这就意味着在参与世界农业贸易自由化的进程中，我国农业发展将面临风险和挑战。主要表现在：一方面，对主要农产品的生产会产生一定影响。近年来，我国主要农产品尤其是粮食，生产成本以平均每年 10% 以上的速度递增，小麦、玉米、大豆、棉花、油料、食糖等大宗农产品的国内价格已高出国际市场价格，不具备商业竞争优势。加入 WTO 后，由于进口这些农产品的压力增大，对一些大宗农产品主产区及其农民会产生不利影响，比较突出的是玉米和大豆的主产区东北地区。另一方面，增加了解决农村社会经济矛盾的难度。目前，我国农村由于农产品卖难、农民收入增长缓慢、农村劳动力转移受阻等问题，积累了不少矛盾，这些问题随着加入 WTO，市场的开放，有可能会在一定程度上表现得更为突出。

四、中国农业应对 WTO 挑战的对策措施

多年来的经济发展实践已经表明，中国的改革开放和发展离不开世界，世界经济发展也不能没有中国。因此，中国加入 WTO 是一种必然趋势。从现在起，我们就应该正视现实，采取措施积极应对，趋利避害，争取将加入 WTO 对农业的不利影响减少到最低程度。

充分利用 WTO 的有关规则，加大政府对农业的支持力度。当今世界上尽管人们在理论上无不推崇自由贸易，但在实际中每个国家都在运用各种手段保护本国利益，尤其以发达国家为甚。就拿农业来讲，无论是欧共体国家，还是美国、日本等国都在保护本国的农业和农民。因此，加入 WTO 并不是要完全放弃对我国农业的支持和保护，而是要在遵循和适应 WTO 的规则要求的前提下，尽可能地维护中国农民的利益，促进国内农业的发展。进入 WTO 后，按照 WTO "绿箱" （主要是指不要求作削减承诺的措施）政策的要求，调整财政支农结构。增加政府对农民的服务支出，增设产品检验、市场信息、营销服务专项资金，建立对农产品质量等的无偿检验制度，建立农产品信息服务体系。设立政府向农民提供调整结构、保护生态环境的投资补贴，以及渔民转产转业专项投资补贴。用好 "黄箱" （低于微量允许标准）政策的支持空间。增加给予农业贷款的财政贴息，扩大支持农业生产的贴息贷款的范围。
积极调整农业生产结构，大力发展具有比较优势的农产品。借助加入 WTO 的难得机会，我国应当充分利用国际国内两个市场的农业资源，依照比较优势原则，合理配置土地、水、资金、技术等资源。从宏观上讲，要适当减少粮棉油糖等土地资源密集型农产品的生产，增加优质果、菜、花卉等劳动密集型产品的生产，增加养殖及加工品的生产。从地区结构上讲，沿海地区经济实力强，外向型程度高，应发展一些资金和技术密集、附加价值高的农产品生产，以开拓国际市场，扩大农产品出口；中西部地区工业化程度不高，劳动力价格相对较低，应通过技术进步降低农业生产成本，大力发展大宗农产品生产，同时围绕这些产品发展养殖业、加工业，在 "优、精、深" 字上做文章。从品种结构上讲，我国应引进、改造和推广优良品种，不断提高农产品质量。粮食生产要逐渐压缩高水分含量玉米、春小麦、南方小麦、劣质早籼稻的生产面积，增加国内市场需要的硬粒小麦、特种玉米、饲料稻、优质早籼稻和小杂粮的生产；棉花要在适当压缩种植面积的同时，发展抗虫优质和特种棉生产；水果近几年的主要发展方向是压缩大路品种的生产，增加优质品种、小品种的生产量；蔬菜的发展方向是协调南北方的生产关系，稳定反季蔬菜的供给量，大力发展无公害的健康蔬菜。养殖业也要逐步转变增长方式，由追求产量最大化向提高质量、追求效益方向调整。为了促进和加快农业生产结构调整，政府应该利用加入 WTO 的过渡期，制定投资、技术、价格、税收等各种优惠政策措施，支持和帮助农民调整农业生产结构。
积极主动地改革国内大宗农产品的流通体制，加快市场化步伐。为了适应 WTO 规则的要求，我国农产品流通体制要搞好以下改革：一是国内粮棉油购销体制，特别是收购体制要初步打破国营垄断的格局，让有条件的非国有企业逐步进入，以培育多元化的市场主体。二是在进口贸易体制上，为了能够尽快增强国内企业的国际竞争力，建议政府制定相关市场准入政策，从全国选择几家大的国营企业和私营企业，进入粮棉油以及农业生产资料进出口贸易领域，开展市场竞争。三是完善国内农产品市场体系建设，制定市场法律法规，以促进全国统一市场的形成。今后在农产品流通体制改革中，政府要逐步消除各种歧视性政策，赋予各市场主体平等的待遇，创造一个良好公平的竞争环境。四是为了减轻及更有效地防止国际农产品市场波动对国内的不良影响，国家还要不断完善粮棉油等大宗农产品的宏观调控体系，对大宗农产品的储备、吞吐调节、以及市场价格的监测与管理等应更加适合市场经济的需要，有更规范的法规政策。
加快城市化步伐，大力推进非农产业。同西方一些发达国家相比，我国农业的比较优势较低的根本原因是人多地少。如果我们能将农业中大量过剩劳动力及时排泄掉，国内农业的竞争优势不但不会下降，而且还会上升。因此，要防止和消除外来农产品的冲击，关键问题是要尽快转移农业剩余劳动力。对此在今后一段时间内，我国应加快城市化的步伐，扩大小城镇的发展数量，强化大中城市的承载力和辐射功能。以城市为中心，大力发展劳动密集型产业，尤其是服务性产业，以这些产业的扩张增加劳动力就业数量。同时国家应制定优惠政策，鼓励和支持农村非农产业向小城镇集中，连片发展，形成集聚效应，籍以增大第三产业的发展空间，为农村剩余劳动力转移创造条件。
应加强对农业科技和开发研究的投入力度，并加快农业结构的调整步伐。农业要实现现代化并使农产品能符合环保要求和具有较强的市场竞争力，离开科学是没有其它途径的。因此，应加强对农业的科研投入，提高管理水平，对土地资源的利用应结合其它生产要素，以主园角度作科学的合理配置，根据各地农业资源的禀赋条件和农产品市场的变化，不断优化和调整农产品品种、品质结构，使各地区能最大限度地种植质优、价高的经济作物，实现比较利益，如长江三角洲，各种条件优越，但土地稀少，宜种植价高和具有外销竞争力的作物，减少传统的大田作物。
尽快制订、完善我国的反倾销、反补贴以及保障措施立法。反倾销、反补贴是 WTO 规定的抵制国外产品不正当竞争的法律手段；而保障措施则是在国外产品的正当竞争给国内产业造成严重损害时的法律救济手段。特别是我国农民专业合作组织尚未建立起来，还在很大程度上必须依靠政府行为来解决。而且，当某产品受到冲击时，是否采取保护手段，有时工业部门与农业部门利益不一致，在国外多数国家都是由一个独立于各产业部门之外的机构来负责这项工作，按照国务院 "三定" 方案，国家经贸委是主管工业的部门，并不是一个独立于各产业部门之外的机构，不能承担所有产业的产业损害调查。因此在完善《反倾销和反补贴条例》时，应当规定由农业主管部门负责农产品产业损害调查工作。

返回“中国入世专栏”