中 国 农 村 的 结 构 调 整 和 民 主 化

郑 永 年

最 近 几 年 来, 中 国 乡 镇 民 主 政 治 变 成 了 海 内 外 关 注 的 一 个 焦 点。 在 学 者 和 政 治 人 物 的 眼 中, 乡 镇 级 政 府 是 否 民 主 化 成 了 检 验 中 国 领 导 层 是 否 在 推 进 中 国 民 主 化 的 试 金 石。 一 九 九 七 年 中 共 十 六 大 以 后, 中 国 的 一 些 乡 镇 进 行 了 乡 镇 长 直 选 的 试 验, 其 中 有 深 圳 的 大 鹏 镇 和 四 川 的 步 云 乡。 当 时 海 内 外 一 片 叫 好, 认 为 以 江 泽 民 为 中 心 的 第 三 代 领 导 人 经 过 多 年 的 努 力 以 后 终 于 开 始 了 一 些 具 有 实 质 性 意 义 的 政 治 改 革。 但 是, 这 个 希 望 并 没 有 实 现。 尽 管 高 层 默 认 了 大 鹏 和 步 云 的 试 验, 但 没 有 容 许 推 广 乡 镇 民 主。

胡 锦 涛 和 温 家 宝 新 领 导 层 登 台 后, 人 们 对 乡 镇 民 主 又 产 生 了 新 的 希 望。 新 领 导 层 把 重 心 放 在 人 民, 特 别 是 社 会 底 层 的 工 人 和 农 民, 立 志 要 花 大 力 气 解 决 社 会 底 层 问 题, 尤 其 是 三 农 问 题。 很 多 人 希 望 新 领 导 层 通 过 确 立 乡 镇 民 主 的 方 式 来 有 效 解 决 三 农 问 题。 但 是, 当 最 近 重 庆 一 个 乡 的 直 接 选 举 没 有 被 高 层 所 承 认 时, 海 内 外 就 立 刻 表 示 了 对 新 领 导 层 的 失 望, 认 为 这 是 民 主 改 革 的 倒 退。 第 三 代 都 许 可 了 乡 镇 民 主 实 践, 为 什 么 第 四 代 反 而 不 予 以 承 认 呢 ?

对 乡 镇 民 主 的 期 望 并 非 毫 无 理 性。 中 国 的 村 级 民 主 从 一 九 八 七 年 开 始 实 行 以 来, 已 经 过 了 十 几 个 年 头。 人 们 自 然 希 望 这 种 民 主 实 践 能 够 从 村 级 提 升 到 乡 镇, 以 后 再 从 乡 镇 扩 展 到 县、 省 级, 这 样 中 国 的 民 主 化 就 有 了 希 望。 很 多 人 老 早 就 把 村 级 民 主 视 为 是 中 国 民 主 化 的 开 端, 相 信 一 旦 村 级 民 主 开 始, 民 主 化 就 会 很 难 逆 转。

对 中 国 民 主 进 程 的 这 种 理 解 无 疑 是 过 于 简 单。 村 级 民 主 和 乡 镇 民 主 尽 管 是 一 步 之 远, 但 其 本 质 截 然 不 同。 村 级 是 农 民 自 治 单 位, 不 是 中 国 政 府 的 最 基 层 单 位, 村 级 民 主 很 难 和 乡 镇 级 民 主 有 直 接 的 关 联。 如 果 乡 镇 级 民 主 开 始 了, 才 是 中 国 政 治 民 主 的 真 正 开 端。 但 是 在 中 国 的 法 律 里, 乡 镇 选 举 还 没 有 任 何 合 法 性。 在 没 有 法 律 根 据 的 情 况 下, 任 何 领 导 人 不 可 能 默 许 乡 镇 民 主 的 自 发 性 扩 展。 这 从 另 外 一 个 侧 面 说 明 了, 没 有 自 上 而 下 的 民 主 动 力, 自 下 而 上 的 民 主 实 践 会 面 临 不 可 逾 越 的 制 度 制 约。

更 为 重 要 的 问 题 是, 在 中 国, 无 论 是 知 识 界 还 是 决 策 者, 人 们 对 乡 镇 民 主 是 否 能 够 解 决 农 村 问 题 还 没 有 一 定 的 共 识。 农 村 的 问 题 主 要 表 现 在 工 业 化 程 度 低、 农 民 收 入 少 负 担 重、 农 村 干 部 腐 败 等 等 方 面。 这 些 是 结 构 问 题, 并 非 民 主 选 举 所 能 改 变。 农 村 工 业 化 程 度 的 高 低 和 农 民 收 入 的 高 低 显 然 和 民 主 化 不 相 干。 很 难 说, 民 主 化 能 够 促 进 农 村 的 工 业 化 和 提 高 农 民 的 收 入。 民 主 化 或 许 能 够 遏 止 农 村 干 部 的 腐 败 从 而 减 轻 农 民 的 负 担。 但 是, 主 要 的 问 题 是, 农 村 党 政 系 统 的 腐 败 是 因 为 庞 大 的 农 村 干 部 官 员 队 伍 所 造 成 的。 一 些 研 究 表 明, 现 在 中 国 的 农 村 一 般 八、 九 个 农 民 就 要 供 养 一 个 干 部, 而 在 新 中 国 成 立 之 时 全 国 平 均 为 二 十 八 个 农 民 供 养 一 个 干 部。 很 显 然, 民 主 并 不 能 解 决 农 村 干 部 的 庞 大 问 题。 无 论 是 被 任 命 的 还 是 由 农 民 选 举 出 来 的, 只 要 有 这 么 多 的 干 部, 他 们 必 然 要 掠 夺 农 民。

如 此 说 来, 要 解 决 农 村 问 题 首 先 要 进 行 的 就 是 进 行 农 村 基 层 政 权 的 结 构 性 调 整, 而 非 民 主。 只 有 在 建 立 了 一 个 合 理 的 政 权 结 构 之 后, 民 主 才 会 有 实 质 性 的 意 义。 中 国 几 千 年 的 历 史 中, 直 到 国 民 党 时 代, 农 村 的 基 层 政 权 都 是 县, 县 以 下 都 实 行 今 天 可 以 称 之 为 自 治 的 制 度。 只 有 在 共 产 党 之 下 才 有 了 乡 镇 政 权 (改 革 开 放 之 前 甚 至 有 村 级 政 权)。 起 先 是 为 了 闹 革 命, 进 行 有 效 的 政 治 动 员, 后 来 革 命 成 功 之 后, 为 的 是 对 人 民 进 行 极 权 主 义 式 的 控 制。 可 以 说, 乡 镇 政 权 还 是 共 产 党 革 命 时 代 的 建 制。 很 显 然, 如 果 要 彻 底 解 决 农 村 问 题, 就 要 把 政 权 回 撤 到 县 一 级。

这 样 做, 无 疑 具 有 很 大 的 困 难。 乡 镇 一 级 的 既 得 利 益 一 旦 受 到 威 胁, 整 个 政 权 的 基 层 有 可 能 遭 到 破 坏。 幸 运 的 是, 很 多 年 来, 在 中 国 各 地 所 进 行 的 一 系 列 的 试 验 表 明, 渐 进 式 政 权 回 撤 和 机 构 调 整 是 可 行 的。 在 浙 江 和 广 东 等 省 份, 最 近 几 年 已 进 行 了 规 模 不 小 的 乡 镇 政 府 合 并 运 动。 几 个 乡 镇 合 并 起 来 形 成 一 个 大 镇 或 者 大 乡, 既 减 少 了 乡 镇 的 数 目 和 基 层 官 员 的 数 量, 也 同 时 符 合 以 城 镇 化 为 中 心 的 经 济 发 展 规 律。 如 果 这 种 试 验 能 够 推 广 到 整 个 中 国, 乡 村 政 权 的 面 貌 就 会 大 变 样。 最 终 可 能 促 成 乡 镇 一 级 演 变 成 一 种 类 似 于 县 级 政 府 的 派 出 机 构, 专 注 于 经 济 发 展 和 地 方 安 全 问 题, 而 非 一 级 政 府 实 体。

历 史 已 经 到 了 二 十 一 世 纪, 中 国 人 对 民 主 的 追 求 也 在 延 续, 但 中 国 的 民 主 问 题 并 非 简 单。 在 追 求 农 村 民 主 的 过 程 中 要 考 量 的 因 素 很 多。 好 的 民 主 能 够 解 决 农 村 问 题, 但 坏 的 民 主 反 而 会 加 深 问 题 的 严 重 性。 而 保 证 未 来 民 主 的 质 量 在 于 一 个 合 理 而 良 好 的 政 府 结 构 及 其 与 之 相 关 的 一 系 列 公 共 制 度。 人 们 或 许 理 解 为 什 么 乡 镇 民 主 的 迟 迟 不 来, 但 是 中 国 的 新 领 导 层 是 否 真 正 有 政 治 动 力 整 治 造 成 农 村 问 题 的 政 府 结 构 及 其 相 关 的 农 村 既 得 利 益 呢 ? 这 是 人 们 拭 目 以 待 的。

(转 载 自 《联 合 早 报》)

郑 永 年:


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